这部以粮食安全和耕地保护为首要目标的《纲要》提出，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。这个目标甚至比国务院自2007年开始反复强调的“确保18亿亩耕地红线”还提高了0.05亿亩。

      尽管集约用地的方针已被确立多年，但地方政府招商引资和建设的热情使得耕地保护和区域建设一直是地方经济发展中的重要矛盾。

      参与修编《纲要》工作的中国农业大学教授张凤荣，在国土资源部近期组织的一次研讨会上表示：“2006年到2020年是各地用地量最大、用地矛盾最突出的时期。”

      在外界看来，上有中央指标压力，下有政策执行阻力，是此次《纲要》修编长达三年之久的重要原因。

      但在此前《纲要》修编一度停滞时期，省级土地规划修编工作却得以提速。

      7月20日，国土资源部与湖南省政府在长沙签署合作协议，共同推进湖南省的国土资源开发。类似的工作也已经在天津、辽宁、广东等省市展开，深圳市更是在2007年便完成了土地总体规划的编制工作。

      地方规划先行，在国土资源部内部称为“倒逼”机制，被视作解决建设用地严控难题的有效手段。

      今年3月国土资源部将再度修改后的《纲要》送审，而加强林地管理，成为保有18亿耕地红线的重要措施，具体的做法是“减缓退耕还林速度”。

      不仅如此，国土资源部早在2008年上半年工作通报中，便提出“除去住宅建设用地之外，包括工业、矿业等其他用地同比均要有所缩减”，而耕地红线也成为国土资源部各项公文中被反复提及的字眼。

      在7月27日结束的全国国土资源厅局长座谈会上，国土资源部部长徐绍史做会议小结时，再次强调了土地管理工作需要加强的几个领域，如林地、工业用地和农村宅基地。

      “近10年农村人口进城有1亿多人，但宅基地反而不够用了？”徐绍史用了一个反问句来表达对农村宅基地管理的不满。

      尽管《纲要》已经修编完毕，而且在近两年的土地利用中，集约用地的工作已经取得较大成效――这在各类统计报告上得以体现，但实际情况却仍然遭到各方质疑。